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时延安:发挥检察职能有效保护民营企业权益

2019/5/1

作者简介

时延安:中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、特聘研究员,中国人民大学法学院教授。

本文转载自《检察日报》,2019年4月29日第03版。

 

自2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称《意见》)以来,最高人民检察院、最高人民法院先后出台一系列文件保护民营企业的合法利益不受侵害,尤其是通过对具有广泛影响的几起刑事案件的纠正,更是向全社会表明了司法机关维护民营经济健康稳定发展的信心。检察机关的法律监督职能为宪法所赋予,其中也包含了对侵犯民营企业合法权益行为的监督职能。通过检察监督保护民营企业权益,检察机关既要用好法律所赋予的各项职权,更要在法治框架内主动转变观念、积极创新监督措施。

检察机关发挥法律监督职能主要体现为两个方面:一是控权,即要在办理案件中,以一种较为“谦抑”的态度尽可能地不妨碍企业的正常生产经营;对执法、司法活动予以严格要求,规范法律程序,通过强化监督来避免办案人员滥用权力。二是救助,即以监督为手段,督促并协调政府职能部门、行业组织参与涉刑案企业的正常经营或再生。前者是检察机关发挥法律监督职能的应有之义,而后者需要检察机关从维护民营企业合法权益、维护市场经济健康稳定发展角度进行必要的制度和机制创新。发挥两方面的监督职能作用,在实践中应在六个方面着力展开:

一是要用好检察建议权,即充分利用在履职过程中发现的有关线索,通过检察建议监督有关部门有效维护私营企业利益。从当前实践来看,检察建议是一种及时、有效且有利于及时发现问题、化解矛盾的监督措施。中小企业发展状况与我国经济发展的速度和质量密切相关,也直接关联到就业和社会治理的稳定。检察机关在履行职责过程中,可以及时发现地方公权力部门对中小企业存在不利影响的做法,并给出检察建议,督促这些部门改善不当做法。同时,应当考虑对企业提出检察建议,督促其改善公司治理结构、经营方式,纠正其违法经营做法,防止发生单位或其工作人员犯罪,积极预防其他单位或个人针对企业实施违法犯罪活动。现代公司制度在我国实行时间不长,很多企业内部治理缺乏合规意识,也缺乏制定有效合规计划并予以实施的能力。对此,检察机关可以与相关主管机关、组织配合,为这些企业提供必要的合规指导,促使这些单位能够及时克服来自内部和外部的违法犯罪风险。而及时有效地向中小企业提出检察建议,就是实现这一目标的有效措施。

二是要做好刑事立案监督工作。涉及民营企业的犯罪,无论是内源性的还是外源性的,多属于公安机关的管辖范围。实践中,一些民营企业利益受到犯罪侵害,地方执法机关的不作为或消极作为有时是导致问题或事件恶化的一个主要原因,要切实改变“该立案不立,不该立案乱立”现象。对于这类情形,检察机关应当积极充分运用立案监督职能,准确甄别案件实质,及时纠正涉及民营企业的错误立案问题。

三是对涉案财产的处理予以及时监督。《意见》对规范涉案财产处置提出诸多具体要求,其目的就是要保护公司企业的合法财产权。对于涉及民营企业的刑事案件,在处置涉案财产方面就应当遵守《意见》的要求。最高人民检察院《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》规定,“慎重选择办案时机和方式,慎重使用搜查、查封、扣押、冻结、拘留、逮捕等强制性措施”。实践中,对于不当处置涉案财产的情形,需要检察机关积极介入进行监督,并及时处理相关问题。检察机关应当积极听取当事人以及其他利害关系人的反映,对侦查环节出现的不当处理涉案财产的情况给予纠正。

四是准确处理单位犯罪。从维护市场经济稳定而言,以单位犯罪追究民营企业犯罪要慎之又慎,对于实施违法行为的单位,如果其能够积极进行整改,并能够在相关调查活动中给予积极配合的,检察机关根据案件具体情况,对于符合法律有关不起诉条件的,可以考虑以不起诉方式予以结案,同时可以考虑设置针对单位的附条件不起诉制度,即在一定时间内,如果单位能够根据检察机关建议制定合规计划,且能够及时向检察机关汇报整改进程并达到整改效果的,可以不再予以起诉;反之,则予以起诉。

五是推进对涉案企业的托管制度建立。在实践中,当企业因涉及刑案而处于重大困难时,为保障企业工作人员的就业利益,保护投资人及其他权利人利益,避免企业破产而导致社会不稳定因素增多,而由政府或行业组织出面予以救助。这种模式中所采取的主要制度就是托管。我国现行法律目前还没有对涉刑案企业进行托管作出规定。检察机关在处理案件中,可以考虑推动进行必要的尝试,即在不违背企业章程、经董事会或股东会同意后,委托行业组织进行托管。构建这一制度,应着重考虑以下四个方面:(1)适用托管企业的范围及条件。从现实必要性看,适用托管的涉刑案企业应当是其企业法定代表人或者主要管理者因涉嫌犯罪而被逮捕,对于其他涉刑案的企业则不应适用。从适用条件上看,主要考虑该企业的自救能力、救助必要性、救助可能性以及对该企业进行托管是否符合该企业的整体利益。(2)确立托管涉罪企业的决定程序。由于涉罪企业经营状况、融资性质各不相同,选择托管企业还是一个比较专业的问题,可由该行政机关负责遴选托管企业、组织实施托管,并由检察机关予以监督。由于目前尚无法律上的规定,可以考虑委托行业组织,由行业组织出面委托其他企业或者委派职业经理人的方式来进行管理,由该行业组织予以指导,检察机关予以监督。(3)明确各方当事人的权利义务。(4)确定涉罪企业托管的责任追究办法。可依托管计划的安排进行监督,对于侵犯被托管单位利益的行为予以法律追究。

六是积极促进涉刑案企业的破产和再生。如果涉刑案企业出现严重困难,尤其是因单位犯罪行为所导致的,也应当考虑通过及时予以破产的方式,来保障债权人和投资人的利益,同时也是最大限度地维护企业员工的利益。对于已经构成单位犯罪的企业,还应尽量化解犯罪标签给企业带来的负面效应,根据具体情况促进企业再生。检察机关在促进涉刑案企业再生方面大有可为:一方面,对于因刑事案件陷入严重困难,无法继续生存的破产企业,通过“积极止损”方式维护相关人员利益;另一方面,可以通过促进企业制定合规计划,使得企业能够合法经营进而走上正轨。

 

(编辑:陆思烨)

 

 


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戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

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