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学术前沿 | 时延安:高校治理中体系化合规建设初探

2022/1/11


作者简介:时延安,中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、教授。

文章来源:《国家教育行政学院学报》2021年第12期。

要:依法治校是高校落实全面推进依法治国战略举措的具体实践。 面对纷繁复杂的各类风险, 高校治理应全面依循习近平法治思想, 根据党的政策性规范文件和党内法规、 法律法规及其他规范性文件, 完善高校内部治理的各项制度, 提升高校治理能力。 为全面贯彻高校外部治理规范的要求, 高校内部应构建体系化的合规机制, 主动适应各类规范性文件的要求, 提前发现风险、 解决问题, 以有效阻断风险向现实危害的转化。 高校合规建设应充分考虑高校治理的实际, 对具有合规属性的工作机制进行必要整合, 采取平台化的协调机制的模式, 构建网络型、 体系化的合规机制。
关键词:依法治校; 风险; 合规机制; 体系化
习近平总书记指出, “全面推进依法治国是一个系统工程, 是国家治理领域一场广泛而深刻的革命” 。 高校治理是国家治理的重要组成部分, 在高校治理中应当贯彻法治思维、 践行法治理念。 依法治校是提升高校治理能力的一个基础性工作, 也是全面推进依法治国的必然要求。 进入新时代以来, 我国高等教育发展日新月异, 各高校正奋进在建设社会主义现代化教育强国的征程中。 高等教育的快速发展, 对高校治理水平和效益提出了更高要求。 当前国内国外形势的快速变化, 也要求高校在治理活动中主动发现风险并予以积极化解。 在这样的背景下, 依法治校必然是高校治理的基本组成部分, 进而为高校安全稳定、 有序发展提供制度保障。
高校治理, 广义而言, 包括外部治理和内部治理两个部分: 前者是指党和政府对高校的政治领导、 政策引领、 行政规制等, 教育领域的行业组织对高校治理也有一定的规则影响; 后者是指高校作为治理主体, 依据法律、 政策和高校章程等规范对其人才培养、 科学研究、 社会服务等事务进行规范、 管理、 监督的活动。 和其他组织体一样, 高校活动也存在对内、 对外两个方面, 因而高校内部治理既有向内的一面, 也有向外的一面。 狭义的高校治理是指高校的内部治理, 本文所说的高校治理就是在这一层面上展开的。
目前我国公司企业正在逐步推进合规建设,一些高等教育较为发达国家在高校合规建设方面也积累了一些较为成熟的经验。 从已有实践经验来看 , 合规是组织体积极应对各种风险(包括法律风险) 的有效举措。 当前我国高校面临的各种风险比较复杂, 应当说, 高校管理层在日常工作中具有较强的风险意识, 但尚缺乏全面应对风险的发现、 识别和应对机制, 尤其是缺乏依循法治理念构建合规机制的经验和举措。 本文就高校治理中如何构建防范风险的合规体制问题进行初步探讨, 以期为提升高校治理能力提供有益参考。

一、 高校治理进行合规建设的必要性

习近平总书记指出,“我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有, 矛盾风险挑战之多前所未有, 依法治国地位更加突出, 作用更加重大”。 高校以教学科研为主要任务, 在社会中扮演着相对 “超脱” 的角色, 然而从现实来看,高校治理中面临的风险复杂多样, 而且风险一旦形成危害, 不仅会对高校产生不良影响, 也会在一定程度上影响公众对高校乃至高等教育的评价。
合规 (legal compliance), 简单地说, 就是组织体的活动与法律法规、 行规以及其他规范相一致。 合规建设, 就是构建并形成控制和预防组织体风险的一个积极的、 体系化的机制。合规实践最早源自美国, 最初主要是针对公司企业而构建的一套治理体系, 其核心观念可以归纳为通过合规计划及其实施促使企业承担重要的社会责任并成为遵守法律的楷模。从以往的治理经验来看, 在组织体内部进行合规建设,可以完善组织体内部治理机制, 有效防控各类风险, 提前化解矛盾, 进而确保组织体合法合规开展各项活动。
在我国高校治理中有目的性地引入合规理念构建体系化合规机制, 其必要性可以从三个方面来认识。 
1. 合规建设是高校预防和控制各种风险的有力手段
高校在国家和社会中具有特殊地位, 作为一种组织体类型, 其也面临着各种矛盾风险,需要通过构建相应的机制予以积极防控。 对以往发生的各类问题进行归纳, 可以将高校面临的风险分为两大类。 一是硬风险。 硬风险, 这里指容易发现、 较为多发、 处理上有明确的法律规定, 一旦形成危害, 法律后果比较严重、法律责任明确、 制裁较为严厉的风险类型。 对这类风险, 行政法律一般都会给予明确规制。故意促成或者失于职守导致这类风险转化为现实危害的责任人, 会受到法律追究甚至是刑事制裁。 这类风险主要包括国家安全、 公共安全、廉洁善政、 知识产权和商业秘密、 网络安全、数据安全、 个人权利保护、 食品安全、 卫生防疫等。 高校管理层对这类风险总体上有着较强的防范意识, 在执行法律法规的过程中也会通过制定内部实施文件、 建立内部工作机制等加以防范。 二是软风险。 软风险是指在那些日常工作中不易发现的、 偶发但时有、 禁止性规范不明确、 发生后果不易评估损害范围及程度、对责任人处理方式较为弹性的风险类型。 对这类风险的规制, 往往是以政策性文件、 行政命令等方式进行, 缺乏法律法规层面的规范供给。对促成这类风险实现的责任人, 往往以党纪政纪处理, 一般不会产生法律责任。 这类风险包括意识形态风险、 不利社会舆论风险、 国际交流风险等。 对软风险缺乏管控, 一旦形成后果,对高校治理同样会产生不利影响, 其造成的负面评价会持续很长时间, 尽管这类影响常常不易定量评估, 且无法用财产损失来衡量, 但其对高校声誉会形成明显的负面效果。
从目前来看, 高校在预防和控制各类风险方面制定了相应的规范性文件, 但缺乏有效的实施机制、 预警机制、 反馈机制。 合规建设不是仅仅制定一些纸面的文件, 而是要形成体系化、 结构化、“活的” 的组织机制、 工作机制。从以往发生在高校的事例来看, 其对所反映出的风险问题并非没有相应的规范性文件, 而是缺乏配套的工作机制和专业的人力资源。 进行合规建设, 关键部分就是形成有效的各种工作机制, 尤其是能够发现风险、 预防和控制风险的机制。 
2. 合规建设是实现依法治校的有力抓手
依法治校, 首先就是在高校内部建立全面落实党内法规、 法律法规、 政策、 行政命令以及行业性规范的制度及机制, 就是要使高校内部响应外部治理的需要, 进而确保外部治理与内部治理相一致。 就我国高校而言, 外部治理的范围和强度是比较大的, 因而高校应履行的各类规范性义务多种多样。 目前高校在应对外部规制方面的举措很多, 但明显带有 “条状化”的特点, 缺乏从整体上构建履行这些规范性义务工作机制的意识和举措。 由于缺乏体系化合规机制, 除应对若干硬风险外, 对软风险以及部分硬风险问题, 不仅缺乏积极的防控机制,在危害开始显现时也缺乏有效的应对举措。 为此, 有必要将高校应履行的规范性义务按类型梳理, 根据本单位实际形成体系化的合规机制,进而一体化地应对外部规制。 这一机制的建立,可以为依法治校打下坚实的工作基础, 可以形成有效的工作机制。
高校进行治理的规范依据包括党内法规、法律、 政策、 行政命令以及行业性规范, 同时高校要根据本校校情实际制定内部规范文件,而这类规范性文件既要与党内法规、 法律等规范性文件保持一致, 也要与高校章程等基本性规范文件保持一致, 更为重要的是, 高校治理必须确保这类文件的有效落实, 通过建立有效的机制及时发现风险并予以有效控制。 从外部规范性文件的落实到内部规范性文件的实施,不能停留在纸面上的案头功夫, 而是要切实形成有效的规范遵守和实施的机制。 从这个角度看, 高校治理应合理引入合规的理念和举措,以构建体系化合规机制作为依法治校的着力点、发力点。 
3. 合规建设是完善高校内部治理的有力措施
从当前国内高校治理的现状看, 高校管理层善于运用政策型的治理手段, 而不善于运用法治型的治理手段。 政策型的治理手段, 其优势是灵活性明显、 针对性强、 能够快速形成工作效果, 其劣势是稳定性不强、 统一性较弱、规范性不佳; 而法治型的治理手段, 则强调规范性、 统一性和稳定性, 其劣势是调整速度比较慢、 灵活性不足。 好的治理, 应该有机且有效地将两者加以整合。 例如, 高校为应对外部监管、 解决内部管理问题会出台大量规范性文件, 有的是以学校名义发布, 有的则是职能部门颁发, 但这些规范性文件的效力等级如何,权威性如何, 是否与外部规制性规范文件、 大学章程等文件形成冲突, 是否具有可行性, 则缺乏必要的审查机制; 再如, 高校内部为应对各种管理问题包括风险防控问题会形成各种议事、 决策机制, 而这些机制之间往往存在交叉、重叠甚至冲突的情况, 这类现象会在相当程度上影响高校治理的效率。 构建体系化的合规机制, 可以有效地解决这类问题, 由此大力提升高校治理水平, 完善高校治理结构。
总之, 开展体系化合规机制建设, 既是提升高校治理能力一个有益选项, 也是促使国内高校迈向世界高等教育前沿的一个应有选项。

二、 域外高校合规建设经验参考

——以美国为例

作为美国受监管最为广泛和严格的机构类型之一, 美国高校所受规制的复杂性、 范围及强度仅次于公用事业公司, 当下美国高校行政管理的几乎每个方面都受到联邦行政法规或以规则形式实施的行政解释的规制。 自 20 世纪 70 年代以来, 美国联邦政府对高校的规制性文件激增。 有研究者统计,1970 年,《联邦规制法典》(Code of Federal Regulations)有 55000 页; 到 2014 年,这类规范性文件有 175000 页。美国 联邦政府对高校的规制主要包括以下几个方面。 
1. 科学研究
美国联邦政府对高校科研方面的规制包括四个基本方面。 一是科研不当行为。1985 年, 美 国国会出台 《 卫生研究拓充法案 》( Health Research Extension Act)。 该法要求接受联邦资助的高等教育机构要对科研不当行为建立一个内部程序且每年要向联邦政府提交报告。2005 年 , 公共卫生局对规制文件进行了修改 , 即 “公共卫生局有关研究不当行为的政策”。 二是利益冲突。1964 年, 美国学院和大学协会发布有关利益冲突问题的声明; 美国国家科学院于1971 年致函研究委员会成员询问财务利益的披露问题;1995 年, 美国公共卫生局和国家科学基金首次发布条例, 要求接受捐助的机构应识别投资者的利益, 确定是否存在利益冲突以及管控或者减少这类冲突, 并向捐助机构进行报告;1998 年, 美国食品与药品管理局也对寻求该机构批准的药物临床试验活动进行规制。 三是人体试验。1962 年, 在修订 《联邦食品、 药品和化妆品法案》 时, 有关人体试验者的问题就在联邦层面进行规制。 修订的主要内容是要求在获取新药批准的临床试验中, 应告知临床试验者并征得其同意。1974 年 5 月 30 日, 卫 生、 教育和福利部出台条例, 将这些政策转化为法律。1974 年7月1日, 美国国会通过 《国家研究法案》(National Research Act)。 目前美国联邦层面对人体试验的规定主要涉及 《联邦规制法典》 第 45 章第 46 节, 主要包括审核条件、 知情同意原则等方面。 四是动物保护。1966 年, 美 国联邦出台 《实验室动物福利法案》(Laboratory  Animal Welfare Act)。 美国联邦农业部根据该法出台了相应的规制措施, 包括对研究中使用动物的情况。1985 年, 美国国会出台 《卫生研究拓充法案》, 要求卫生与人力资源服务部出台条例管理研究中使用动物的情况。 根据 1985 年的 法律, 公共卫生局出台 《美国公共卫生署人道管理和使用实验动物政策》。
2. 出口管制
在美国,有三类最为重要的法律可以适用于学院和大学:商务部的《出口管理条例》(Export Administration Regulations)、财政部的《外国资产管控办公室条例》以及国务院的《国际武器运输条例》(International Traffic in Arms Regulations)。20 世纪 80 年代以后,美国政府开始关注高校的研究, 因为其研究及成果可能被美国的敌人所运用。 有关出口管制的法律要求高校在出口产品方面(包括软件、货物、药品、技术、细菌等)都需要得到事先的许可。例如,《美国联邦规制法典》 第 15 章就包括出口管理条例并适用于学院和大学。 
3. 勤勉报告
勤勉报告 (effort reporting) 方面涉及一系列有关联邦资助的管理和支出的规制措施。 勤勉报告也是一个程序, 由机构和联邦政府判断特定资助中的薪酬部分是否与雇员实际的工作量相符合。 有关工作量报告方面规制的文件主要由管理与预算办公室制定。2007 年, 美国政府间关系咨询委员会发布政策与实践总结, 对这类规制要求进行了概述, 明确了个人研究者和机构在提交相关报告方面的时间和程序要求。 
4. 信息公开
美国相关法律与行政规章为高等教育机构设置了广泛的信息公开义务。 以对象为依据进行划分, 美国法律规定的高校信息公开对象主要包括社会公众、 相关主管机关以及相关关联主体, 如学生或捐赠者等。 以内容为依据进行划分, 美国法律规定的高校信息公开内容十分广泛, 涉及学校运营、 财务、 校园生活等方方面面。 以财务信息披露为例,《高等教育法》规 定, 若教育机构被外国来源拥有或控制, 或于一年内从外国来源收到价值 25 万美元以上赠予,或于一年内与外国来源签订 25 万美元以上合同,需向教育部提交披露报告;《伯德修正案》(Byrd Amendment) 要求包括高等教育机构在内的接受联邦资金资助的受赠者在签订联邦合同、接受联邦捐赠或贷款、 与联邦签订合作协议时披露游说活动, 等等。 
5. 雇佣和反歧视
联邦教育和反歧视法律适用于学院和大学,直接指向雇佣者, 间接地则涉及联邦资金的接受条件。 很多法律涉及学院和大学的雇佣问题,以及特别对歧视行为的规定。 宏观层面, 美国《人权法案》 禁止学院和大学基于种族、 肤色、宗教、 性别和民族原因的雇佣歧视, 并将之与联邦资助相挂钩, 相关规制性文件对此也做了相应规定。 微观层面, 如年龄歧视,《反年龄歧视法案》 禁止大学和学院基于年龄的歧视行为;残疾人歧视方面,《美国残疾人法案》 为残疾人在就业、 公共服务、 安置等方面提供广泛的反歧视保护; 性别歧视方面, 美国 《教育法》 修正案禁止教育机构基于性别的歧视行为, 公正薪酬法则禁止以性别为由的薪酬差异; 基因歧视方面,《反基因信息歧视法》 禁止将基因作为雇佣与否的判断资料; 服役歧视方面,《服役军人就业和再就业权利法》《退伍军人就业机会法》 禁止对服役后人员、 退伍军人的雇佣歧视。
以上列举了美国政府对高校进行规制的几个主要方面, 而实践中美国高校要履行的合规义务还有很多方面。 如果违反这些合规义务,高校将面临政府的罚款, 在接受联邦资助方面也会受到严重的不利影响。 从逻辑上讲, 违反联邦规制的高校甚至会受到刑事制裁。 为配合实现政府的规制目标, 美国高校内部制定了自己的合规计划并成立相应的机构推行合规。 例 如, 美国纽约大学具有独立的合规和风险管理办公室, 全面负责该校的合规管理及相应的咨商工作。 
美国联邦政府加大对高校的规制, 也引发了高校管理者、 教师的不满, 主要理由包括如此多的规制不当干涉了高校的学术自由、 增加了高校的治理成本和负担。 不过, 总体来看,通过加强政府规制促进高校制定合规计划并加以实施, 有利于控制并减少各类风险, 提升高校管控风险、 维护教师和学生权益的意识和能力。 当然, 美国政府所采取的繁琐的、 官僚化的规制方式也值得反思。 受美国影响, 其他英语国家也采取了类似模式, 其高校也多设有合规办公室并开展合规审查。 我国高校治理模式的构建和完善, 显然不能简单照搬英美国家的模式, 但其治理中采取的一些有益做法值得我们借鉴, 而体系化合规机制就是可以作为我们实行 “拿来主义” 的一个参考对象。

三、 我国高校合规建设的目标及关键问题

目前我国高校在一些领域已经建立起来必要的 、 具有合规性质和功能的具体工作机制(即便没有用 “合规” 这一用语), 如高校财务、设备采购等具体领域已经建立起较为完善的合规机制, 但整体而言, 我国高校合规建设尚处于起步阶段, 还没有形成体系化的合规机制。进言之, 我国高校开展合规建设存在一定的基础, 但需要基于合规理念形成体系化的合规机制, 从这个角度讲, 我国高校合规建设的目标就是依循习近平法治思想, 从全面推进依法治国的重大战略部署出发, 在高校内部形成体系化的合规机制, 将合规建设作为高校治理的主要组成部分。
构建并形成体系化的合规机制, 要着重考量四个关键问题。 
1. 处理好已有内部监督机制的关系
如前所述, 目前我国高校已经存在一些内部监督机制, 其中有的属于合规机制, 有的则与合规机制相衔接, 但已有机制尚没有体系化和全覆盖。 例如, 高校一般都建有法务办公室,其功能主要是对缔结合同进行合规审查, 不过,从实践看, 学校法律顾问对合同审查往往是形式性的, 对合同本身可能存在的风险缺乏判断能力, 诸如是否属于重复建设, 合作方的履约能力、 合同如何履行等问题。 再如, 高校都有纪律监察部门, 其功能就是对校内纪检监察对象进行纪律监督, 不过纪检监察部门在履职过程中, 主要是对违法违规行为进行调查处理,对学校内部活动是否合法合规的监督却少有涉足, 定期开展的巡察工作很难实现对风险的预见和预防。 其他诸如审计、 采购等领域也存在可归属于合规建设的工作机制, 但仍带有明显的 “条状化” 特点, 与其他机制衔接缺乏联动环节。
构建体系化的合规机制, 就要处理好与这些监督机制的关系。 体系化的合规机制并非取代上述监督机制, 而是一方面要将已有机制加以协调、 整合, 另一方面从回应外部规制和内部治理需要上创设新的机制。 形象地讲, 体系化合规建设有如构建一个网络, 已有的 “条条”将编入这个网络; 从一个应然的、 理想状态的网络观察, 可以发现还有一些 “条条” 需要被创建出来并编入这个网络。 从体系化的合规建设理念思考, 已有机制存在重叠、 矛盾的部分也会得到必要调整, 进而提高规范性文件的实施效果。 
2. 高校合规建设应遵循的规范性文件类型
我国高校合规建设是依照规范性文件来形成相应的制度和机制。 高校合规建设所遵循规范性文件包括四个方面。 一是中国共产党的政策性规范文件和党内法规。 贯彻党的政策文件(尤其是针对高等教育、 高校) 是高校的政治任务, 也是高校合规建设的重要内容。 二是法律法规及其实施细则。 这里的法规包括国务院制定的行政法规、 各部委制定的行政规章以及地方性条例、 规章等。 三是教育行业性组织的指导性文件。 这类文件对高校并没有当然的约束力, 不过行业性组织推出的指导性文件, 往往涉及行业内评价问题, 因而高校一般都将之内化为内部性规范性文件。 四是高校内部规范性文件。 其中最为重要的是大学章程。《高等学校章程制定暂行办法》 第 3 条规定:“章程是高等学校依法自主办学、 实施管理和履行公共职能的基本准则。 高等学校应当以章程为依据, 制定内部管理制度及规范性文件、 实施办学和管理活动、 开展社会合作。” 从该条规定看, 高校制定的章程是高校内部治理的 “基本法”, 其他规范性文件应向章程看齐。 
3. 合规的组织建设
公司企业内合规的组织建设往往采取专业化团队、 成立专门机构的方式, 尤其是大型公司企业都建立有合规办公室并设立合规官, 一些公司企业也采取 “法务兼合规” 的组织方式。英美国家高校的合规组织建设多采取后一种方式。 如前所述, 我国高校内部已经存在实际上履行合规义务、 发挥合规功能的部门, 且具有“条状化” 的具体合规机制, 在这种情况下, 建立一个单一且覆盖所有合规业务的专业化团队暨办公室既不现实也无必要。 按照网络化合规建设的思路, 我国高校内部合规组织建设宜采取平台化协调机制, 即一方面继续保留现有针对具体事务的合规机制, 同时将尚未覆盖的合规义务交由法务办公室统一执行, 并加强法务办公室的合规执行能力建设; 另一方面建立一个协调机制, 使得 “条状化” 的格局演变成一个网络化的合规机制。 这个协调机制的作用就是协调 “上下左右” 的关系。 这个平台化协调机制的功能主要包括四个方面: 一是对各种具体的合规机制进行协调, 构建畅通的信息交流机制, 定期收集各方面合规信息并向高校决策部门汇报; 二是对高校内部各层级规范性文件进行实质审查, 确保各类文件本身的合规性;三是在对全校各种合规机制信息综合的基础上对风险问题进行提示, 并向高校决策层提供风险防控方案; 四是对高校内部各类合规工作人员定期进行培训, 提高其业务能力并促使其及时了解外部治理性规范文件 (尤其是法律法规)的变化, 同时通过培训发现合规工作中的问题。 
4. 对软风险的合规建设
如前所述, 高校治理中软风险防控问题应作为一个工作重点, 并纳入整体合规建设当中。对软风险的合规建设应从六个方面着手: 一是明确规范, 就是明确软风险的类型、 形成方式、规制手段以及责任承担方式; 二是强化责任,就是明确软风险防控的责任主体以及其应履行的合规义务内容; 三是预警机制, 即规范发现风险的义务主体、 判断条件、 报送程序以及保障措施; 四是反馈机制, 即发现风险后对解决问题及效果及时向上级部门汇报, 同时对下一步可能出现的问题进行预估、 评判并制定策略;五是妥当追究, 这里是指如果风险是由某一行为人引起的, 即应根据相关规范性文件进行处理, 以妥当的方式给予惩戒; 六是有序整改,即在风险防控中发现工作机制存在问题, 应对工作机制进行必要调整, 堵塞机制漏洞。

四、 结论

习近平总书记指出,“没有全面依法治国,我们就治不好国、 理不好政, 我们的战略布局就会落空” 。 本文提出, 在我国高校内部构建体系化的合规机制的同时也应构建一个体系化的风险防控机制, 这一机制的核心功能在于主动适应法律及其他规范性文件的规定, 提前发现问题、 解决问题, 以合规机制来阻断风险向损害的转化, 由此也将高校的依法治理与依法治国的具体措施紧密结合起来。
将体系化合规机制构建作为高校内部治理的一个主要组成部分, 不是另起炉灶, 而是优化风险防控机制, 将已有 “条状化” 的合规机制加以整合, 通过平台化协调机制形成网络化的合规机制。 按照这一思路进行设计, 不会大幅增加高校治理成本, 反倒能够提升高校治理体系中风险防控机制的效能。 高校治理的特点决定了高校合规建设的内容和方式, 而高校合规建设要特别处理好软风险问题, 这是高校合规建设与其他组织体合规建设的一个明显差异。
目前国内各高校正在大力推进依法治校工作。 可以说, 以合规的理念和举措作为依法治校的一个基本维度, 将有力提升依法治校的水平, 提升高校的治理能力。
 编辑:王怡苏
审校:马振华

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