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科学立法语境下的刑事立法协调

2011/12/31

   党的十五大提出的到2010年形成中国特色的社会主义法律体系的目标如期实现,这是中国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,为全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家提供了法制保障。法律体系已经形成,但并不是说法律制度完美无缺。按照党的十七大“科学立法”和“深化司法体制改革”的要求,一些现行的刑事法律需要修改,需要解决一些刑事法律之间不协调的问题。完善刑事立法,使刑事法律协调、科学发展,是发展完善中国特色社会主义刑事法律制度的当务之急。

  一、深化刑事司法体制改革需要抓紧进行《刑事诉讼法》再修改

  刑事司法体制改革与刑事诉讼法律制度有着十分密切的关系,在坚持“科学立法”和深化刑事司法体制改革的进程中,进行《刑事诉讼法》的再修改是十分必要的。

  (一)刑事司法体制改革的成果需要通过刑事立法体现

  1997年召开的党的十五大提出,“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”;2002年召开的党的十六大提出“推进司法体制改革”,并提出了司法体制改革的一系列具体要求;2007年召开的党的十七大提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。{1}十多年来,党中央十分重视刑事司法体制改革,出台了一系列改革举措,刑事司法体制改革取得了一定成效。但由于1996年《刑事诉讼法》修改以来,《刑事诉讼法》一直没有再修改,许多改革举措和成果,需要用法律形式确定下来,《刑事诉讼法》再修改势在必行。

  (二)社会主义法治国家建设的发展需要修改完善刑事诉讼法律制度

  1997年召开的党的十五大提出,“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法制国家”;“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。2007年召开的党的十七大指出:“中国特色社会主义法律体系基本形成,依法治国基本方略切实贯彻”。2011年3月召开的第十一届全国人民代表大会第四次会议庄严宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。国家法治在进步,刑事诉讼法律制度也应当发展完善。1996年《刑事诉讼法》修改至今已经15年,当时有些问题没有解决,这十余年又发现了一些新的问题;其间,法院、检察院和公安机关、司法行政机关在执行《刑事诉讼法》实践中积累了一些经验,形成了一些司法解释和执法规范,有些应当用法律来规定,成为普遍的适用规范。

  (三)刑事诉讼法学研究成果对刑事诉讼法律制度的完善产生积极影响

  启动1996年修改《刑事诉讼法》之前,中国的刑事诉讼法学不是很发达。1996年《刑事诉讼法》修改的一个重要意义,在于推动了人们对刑事诉讼法律制度的关注,增强了程序公正的观念,提高了对刑事诉讼法重要性的认识,推动了刑事诉讼法学研究的发展。可以说,当今中国有影响的刑事诉讼法学成果主要是20世纪90年代初启动1996年《刑事诉讼法》修改以来形成的。这十多年间,刑事诉讼法学研究取得的大量成果,对刑事诉讼理念的变化和刑事立法产生了积极的影响,应当通过立法体现刑事诉讼法学研究成果的价值。

  (四)落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则需要修改《刑事诉讼法》

  2002年召开的党的十六大提出,保证人民依法“享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权”。2004年3月将这一重要原则写入《宪法》第33条。随着社会的进步,法制教育的进一步普及,人们的法治理念增强,对刑事诉讼法有了更高的期望。同时,由于佘祥林、赵作海等冤案错案的发生,人们有理由要求更加完善的刑事诉讼法律制度尽快出台。

  (五)我国加入的人权方面的国际公约需要调整有关刑事诉讼法律制度

  我国早在1986年就签署了联合国《禁止酷刑公约》,1988年全国人大常委会批准;1996年《刑事诉讼法》修改以后,于1998年10月签署了联合国《公民权利政治权利国际公约》,表明了中国政府对保障人权国际公约的积极立场;其间,我国还签署了其他一些关于人权方面的国际公约。这些与刑事诉讼法律制度有关的国际公约,签署或批准后,需要修改、完善《刑事诉讼法》的相关规定或修改、调整相关的法律制度。

  《刑事诉讼法》再修改曾列入第十届全国人大常委会立法规划,全国人大常委会法制工作委员会和中央政法机关、法学专家学者做了大量的研究工作,但在第十届没有完成,没有提请全国人大常委会审议。有一种说法,认为司法体制改革的许多问题没有定下来,《刑事诉讼法》不好改。当然,有些问题需要通过司法体制改革予以明确。但司法体制改革是政治体制改革的组织部分,是长期任务,不能长期等待司法改革的进行。走路要一脚前一脚后,对于已经成熟的问题应当抓紧修改,不应等待。第十一届全国人大常委会再次将《刑事诉讼法》修改列入立法规划,有关工作部门正在积极开展修改工作。刑事诉讼法进行再修改,应当注意几个原则:一是要落实中央关于深化司法体制改革、优化司法职权配置、规范司法行为的要求,有利于建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。二是要树立“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念。三是要立足中国,放眼世界,在充分考虑中国国情的前提下,研究借鉴其他国家的有益做法,并注意与中国已经加入的国际公约的有关规定相衔接。四是要正确处理打击犯罪与保障公民合法权利的关系。五是要从实际出发,尽可能使程序的设置科学合理,明确具体,便于操作。期望《刑事诉讼法》再修改的决定稿,能在近期提请全国人大常委会审议。

  二、《人民检察院组织法》的修改与刑事立法的协调

  《人民检察院组织法》是宪法类法律,是全国人民代表大会制定的国家基本法律制度,是关于检察机关的组织、职权的专门法。由于检察机关在刑事诉讼中的特殊地位和作用,《人民检察院组织法》与《刑事诉讼法》有着十分密切的关系;按照科学立法和深化刑事司法体制改革的要求,需要对《人民检察院组织法》进行修改,解决《人民检察院组织法》与有关法律不协调的问题。

  (一)《人民检察院组织法》明显滞后于当今的中国法制建设

  现行《人民检察院组织法》是1979年7月第五届全国人大第二次会议制定的。这部《人民检察院组织法》诞生在1978年《宪法》和1982年《宪法》之间;1982年《宪法》颁布实施后,对《人民检察院组织法》没有作全面修改,1983年9月全国人大常委会对其个别条款作了修改。《人民检察院组织法》颁布实施这三十多年,国家法治有了举世瞩目的进步;《刑事诉讼法》、《刑法》先后于1996年和1997年进行了全面修改和修订,《刑事诉讼法》再次修改已经启动多年,《刑法》已经出台第八个修正案,而《人民检察院组织法》没有列入第十一届全国人大常委会立法规划。《人民检察院组织法》明显滞后于当今的中国法制建设。

  (二)《人民检察院组织法》的规定与1996年修改后的《刑事诉讼法》的规定不协调

  1996年修改《刑事诉讼法》取消了人民检察院的免予起诉权,这是一项重大的制度变革。但现行《人民检察院组织法》第5条关于人民检察院职权中,还明确写着人民检察院审查案件,可以决定免予起诉;在《人民检察院组织法》第13条、第14条中,也有“免予起诉”的规定。虽然《立法法》第83条规定了同一机关制定的法律,“新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”。但《立法法》第83条规定,同一机关制定的法律,“特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”。有观点认为,《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》是专门法,是关于检、法两院组织和职权的特别规定,与其他法的一般规定不一致时,可以适用法院、检察院组织法的规定。例如,全国人大常委会1983年修改法院组织法时作出决定,对于“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”。1996年《刑事诉讼法》第199条和1997年《刑法》第48条均规定:死刑由最高人民法院核准。这两部刑事基本法中没有死刑核准授权的规定,法院一直执行《人民法院组织法》授权的规定,到2006年10月全国人大常委会作出修改法院组织法取消授权的决定。在《人民法院组织法》与修改后《刑事诉讼法》、修订后《刑法》关于死刑核准权的规定前后不一致的情况下,就没有按照“后法优于前法”的原则适用后法,而是适用前法。但对《人民检察院组织法》与刑事法关于免予起诉的规定的不一致,就适用了后法。因此,应当尽快修改《人民检察院组织法》,以解决法律之间的不协调问题。

  (三)《人民检察院组织法》与1997年修订《刑法》的不协调

  1997年修订《刑法》之后,《人民检察院组织法》的一些表述,已经同修订后的《刑法》明显不一致。例如,《人民检察院组织法》第4条规定:“人民检察院通过行使检察权,镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动,打击反革命分子和其他犯罪分子。”而刑法分则第一章已经改为“危害国家安全罪”,并取消了这一章中所有的“反革命”的提法,《人民检察院组织法》中继续留有“通过行使检察权,镇压”“反革命活动”和“打击反革命分子”的提法,与刑法规定和当代中国法治建设的要求明显不协调。

  (四)检察体制改革需要修改《人民检察院组织法》

  人们的法治观念增强,人们对于作为国家法律监督机关的人民检察院,有了更高的期望和要求。党的十五大以来的司法体制改革,也对检察体制改革提出了明确的要求,检察体制改革已经取得了一定的成果,需要通过修改《人民检察院组织法》予以体现。

  三、修改后的《律师法》与《刑事诉讼法》的协调

  2007年10月,全国人大常委会通过了修订后的《律师法》,决定自2008年6月1日起施行。这是我国《律师法》自1996年制定实施以来,经全国人大常委会2001年12月修正以后的一次重要修订,是我国律师法律制度的一次重大进步,也是司法体制改革的一个重要成果。修订后的《律师法》为律师依法执业提供了重要的法律保障。但不少律师反映,这部《律师法》中第33条等规定,由于与《刑事诉讼法》的有关规定不一致,很难执行,甚至在一些地方没有执行。这就存在一个《律师法》与《刑事诉讼法》的立法协调问题。

  (一)修订后的《律师法》应当执行

  修订后的《律师法》,是全国人大常委会2007年10月28日通过的,是最高国家权力机关的常设机关制定颁布的,应当执行。全国人大常委会没有作出新的修改或宣布不执行,就应当执行。中央政法各部门没有说不执行,也无权说不执行国家法律。

  (二)律师法的性质地位问题

  全国人大常委会过去的有关文稿,曾把中国特色社会主义法律体系分为七个法律部门{2},国务院新闻办公室于2008年2月发布的《中国的法治建设》{3}白皮书附录的现行有效法律分类目录中,《律师法》被列为行政法律类法律。2007年10月,全国人大常委会审议《律师法》时,是主管律师工作的国家行政主管机关司法部吴爱英部长受国务院委托作的法律修订说明。据此,有观点认为,用行政法律规定人民法院、人民检察院、公安机关刑事诉讼方面的义务,是不科学的;应当同时修改《刑事诉讼法》的有关规定。否则,就会有是执行《刑事诉讼法》,还是执行《律师法》的不一致理解。

  (三)《律师法》与《刑事诉讼法》规定不一致是否适用“后法优于前法”的原则

  《刑事诉讼法》是 1996年3月由第八届全国人民代表大会第四次会议修改颁布的,《律师法》是2007年10月由第十届全国人大第三十次常委会修订颁布的,《律师法》在其后。但我国《立法法》第83条规定的“后法优于前法”原则,是“同一机关制定的法律”,“新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”。按照宪法文本,全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的组成、授权和议事程序等都是不同的:前者是由二千九百多名全国人大代表组成的最高国家权力机关,后者是由170多名常委会委员组成的全国人大的常设机构;前者的职权由《宪法》第62条授予,后者的职权由《宪法》第67条授予;宪法等法律还对这两个机关的议事规则分别作了规定。既然不是一个机关,就不符合《立法法》第83条规定的“后法优于前法”原则。因此,应当尽快修改《刑事诉讼法》,解决《刑事诉讼法》与《律师法》规定不协调的问题。

  四、刑事证据两《规定》与刑事立法的完善

  2010年6月25日,媒体公布了最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制定的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》(以下简称《死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》)。这两个证据问题的《规定》,是司法体制改革工作的一个重要成果,是刑事证据制度的进步;对于增强刑事司法人员的证据理念、提高刑事案件质量、保障当事人合法权益具有重要意义;对刑事诉讼法再修改也将产生积极的影响。各政法部门和司法执法人员应当认真贯彻执行这两个证据《规定》。但按照科学发展观和党的十七大科学立法的要求,这两个证据《规定》也存在一些不协调的问题。

  (一)两个证据《规定》的发布与专家发表评论时间不协调

  这两个证据《规定》很重要,2010年5月20日中央政法委员会听取了全国人大常委会法工委、最高人民法院负责人分别就完善刑事证据制度和起草两个证据《规定》的说明后,“会议确定,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部抓紧修改完善两个《规定》稿,联合发布实施”。{4}会后,在两个证据《规定》稿还没有会签、没有公开发布的情况下,自6月1日至6月10日的有关报刊发布了多位著名刑事诉讼法专家对这两个证据《规定》的专题评论文章,应当说这些专家都是刑事诉讼法学界的知名学者,文章也很有见地。但问题是,这两个证据《规定》还没有正式会签印发,更没有见报;评论文章先于两个证据《规定》正式发布二十多天至半个月发表,这当然不是这些学者的问题,是有关部门安排上的不协调。

  (二)这两个证据《规定》是不是司法解释?

  有学者问:这两个证据《规定》是不是司法解释?应当说,是具有司法解释作用的文件。因为这两个证据《规定》是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的。按照全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定,最高人民法院、最高人民检察院对具体应用法律的问题,有权进行解释。公安部、国家安全部、司法部没有司法解释权。最高“两院”的司法解释,一般要注明审判委员会、检察委员会哪次会议何时通过的,这两个证据《规定》没有注明。但制发这两个《规定》的“两高三部”,在通知中要求各级政法部门“遵照执行”。如果以最高“两院”的司法解释印发,适用的效果可能更好。

  (三)《死刑案件证据规定》中的“死刑案件”提法科学吗?

  《刑事诉讼法》第12条规定:“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”这一规定作为刑事诉讼基本原则确定了法院统一定罪权原则。因此,1996年《刑事诉讼法》对侦查、审查起诉期间被追究刑事责任的人称为“犯罪嫌疑人”,这是一项有利于保障犯罪嫌疑人合法权利的刑事诉讼原则。既然未经人民法院审判,犯罪都不能确定,侦查、审查起诉期间怎么能说是死刑案件?如果作为最高人民法院核准死刑案件掌握的证据审查判断的规定,其称为“死刑案件”是合适的。作为法院审判之前的其他办案机关对正在办理的案件称为“死刑案件”,与《刑事诉讼法》确定的“定罪权”原则是不协调的。

  (四)同一罪名的死刑案件与非死刑案件证据标准可以不一致吗?

  最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部在印发这两个证据《规定》的通知中要求:“办理其他案件,参照《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》执行”,而对两个证据《规定》的要求是“遵照执行”。这不同的用词,反映了死刑案件与非死刑案件证据标准的区别。著名刑事诉讼法学专家陈光中教授曾经指出:“死刑案件与非死刑案件的证据认定标准应当是一致的。”{5}按照《宪法》第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、《刑法》第3条“对任何人犯罪,在适用法律上一律平等”、《刑事诉讼法》第6条“对于一切公民,在适用法律上一律平等”的规定,对同一罪名的案件,不论是否是死刑案件,应当适用同一证据标准,而不应当以所处刑罚来区别。即同是一个罪名,不论处以何种刑罚,证据标准应当是一样的。

  在科学立法语境下,有的刑事法律需要修改完善,有的法律需要解决与相关法律的协调问题;即使是新出台的法律或法律修正案,也有一个与相关法律的协调问题。法律应当随着社会的发展和进步,不断地发展、完善。

【参考文献】
{1}参见中共中央总书记在党的十五大、十六大、十七大上作的报告。 {2}参见2001年3月第九届全国人大第四次会议上委员长作的常委会工作报告。 {3}参见国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》,外文出版社2008年版,第55页。 {4}肖玮:“不断完善刑事司法制度 不断提高执法办案水平 确保每一起案件都经得起法律和历史的检验”,载《检察日报》2010年5月21日第1版。 {5}李晶晶、刘金林:“三位刑诉法学者谈证据规则”,载《检察日报》2009年7月31日第3版。

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戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

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