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我国指定居所监视居住执行中的监督机制
常俊朋
上传时间:2017/9/2
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关键词: 指定居所监视居住;必要性审查;执行监督
内容提要: 对指定居所监视居住这一强制措施,由于人们没有完全认识到它不同于住所型监视居住的制度属性,同时缺少应有的监督,运行中出现了指定地点混乱、变相羁押、监督失灵和救济缺位等一系列问题,使指定居所监视居住成为了目前规范化程度最低的一种强制措施。对指定居所监视居住应当从改进事前监督、完善必要性审查机制、建立信息通报制度、完善对错误执行的救济和纳入人民监督员监督范围几个方面着手构建系统的执行监督机制,使其能够规范有效运行,从而完善我国强制措施体系。
指定居所监视居住这一强制措施的出台已有几年的时间,尽管随后有关司法解释对该措施的具体运行做了相应细化,但在具体司法实践中,其运行仍然面临两大问题:一是在一些地区面临被虚置的境地,二是一些地区存在滥用、不适当使用的状况。造成前者的原因是多方面的,但是对于指定居所监视居住制度属性的错误认识以及具体运行机制与监督机制的缺乏是其主要原因。监督工作机制的欠缺则是指定居所监视居住在一些地区存在滥用、不适当适用的重要原因。这两个问题能否得到很好的解决将对指定居所监视居住这项新的强制措施能否在我国得到有效运行起到决定性作用。
一、我国指定居所监视居住的制度属性
与住所型监视居住相比,指定居所监视居住在内容、适用条件及法律后果等方面都已发生重大改变,突破了原有的住所型监视居住,成为我国《刑事诉讼法》中一种全新的强制措施。《刑事诉讼法》73条规定:对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。第74条规定:监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行;无固定住处的,可以在指定的居所执行。指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的,监视居住1日折抵刑期1日;被判处拘役、有期徒刑的,监视居住2日折抵刑期1日。可以看出,指定居所监视居住在适用对象上主要有两种:一种是应当在其住处执行监视居住,但由于嫌疑人没有固定住处,从而为其指定居所进行监视居住;一种是因犯罪性质特殊而进行的指定居所监视居住,主要包括恐怖活动犯罪、危害国家安全犯罪和特别重大贿赂犯罪三种。虽然都对住所进行了指定,但二者明显具有不同的制度功能和价值,前者解决的是监视居住中住所缺失的问题,本质上仍然属于住所型监视居住,本文认为对于此种监视居住在适用内容和法律后果上与住所型监视居住应完全相同;而后者解决的是某些特殊类型犯罪侦查便利问题,与前者有本质的区别。因此,如无特殊说明,本文所述指定居所监视居住指的是三种犯罪的指定居所监视居住。
相较于住所型监视居住,指定居所监视居住在适用条件、执行内容和法律后果上已完全不同:
(一)适用条件不同
在适用对象上,指定居所监视居住的适用对象是恐怖活动犯罪、危害国家安全犯罪和特别重大贿赂犯罪的嫌疑人,前两种罪名的嫌疑人人身具有一定敏感性和危险性,后一种罪名的犯罪嫌疑人具有较强的阻碍侦查能力。在适用标准上,还需具备达到妨碍侦查的程度,对于“妨碍侦查”,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)给出了相应的解释:可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供的;可能自杀或者逃跑的;可能导致同案犯逃避侦查的;在住处执行监视居住可能导致犯罪嫌疑人面临人身危险的;犯罪嫌疑人的家属或者其所在单位的人员与犯罪有牵连的;可能对举报人、控告人、证人及其他人员等实施打击报复的。对于特别重大贿赂犯罪,《刑诉规则》做了具体规定,指涉嫌贿赂犯罪数额在50万元以上,犯罪情节恶劣的和有重大社会影响的案件。与住所型监视居住可以适用在侦查、审查起诉和审判阶段不同的是,指定居所监视居住只能适用于侦查阶段,且只能由侦查机关或部门适用。另外,值得注意的是,住所型监视居住的适用可能是主动适用的也可能被动适用的,而指定居所监视居住只能是由侦查机关根据案件情况和侦查需要主动进行的。
(二)执行内容不同
在住所的选择上,《刑事诉讼法》明确规定了“不得在羁押场所、专门的办案场所执行”。可见,所指定的场所不能与日常羁押场所—看守所相同,看守所具有封闭的空间,禁闭设施完备,集中化管理,并且有武装力量负责看护。而用于监视居住的指定居所在空间、布局上与羁押场所应具有明显的区别,《刑诉规则》规定应当“具备正常的生活、休息条件;便于监视、管理;能够保证办案安全”,但应当具体选择在什么性质的地点则没有进一步规定。实践中,指定居所的性质各有不同,有的选取培训中心、检察官学院,有在固定的民宅,也有长期租赁的宾馆、酒店等。从指定监视居住折抵管制刑期1日,折抵拘役、有期徒刑半日的规定来看,其除具备正常的生活、休息条件外,对人身自由还有一定的限制,其居住舒适度、方便度上要明显低于居住型监视居住。居住型监视居住的被监视人可以与家人同住,经同意可以会见外人,具有一定的自由,可以会见律师。指定居所的被监视居住人虽然在室内的行动、休息、饮食等日常起居上虽应不受过多限制,但基于侦查利益考虑,会见律师、通信需要侦查机关许可。可见,指定居所监视居住对人身自由的限制要明显低于拘留、逮捕等羁押性强制措施,高于住所型监视居住。
(三)法律后果不同
住所型监视居住与指定监视居住具有不同的法律后果,根据《刑事诉讼法》74条规定,指定居所监视居住1日折抵管制1日刑期,2日折抵拘役、有期徒刑1日刑期。而住所型监视居住则不具有折抵刑期的法律后果,这也是二者在性质上的一个重要区别。另外,指定居所监视居住与拘留、逮捕等羁押性的强制措施在法律后果上也有区别,根据《刑事诉讼法》的规定,被判处管制的羁押1日可折抵2日刑期,被判处拘役、有期徒刑的羁押1日可折抵1日刑期。
从法条表述上看,尽管指定居所监视居住和住所型监视居住放在了一起,也一直被立法机关视为住所型监视居住的特殊情况,名称上也容易给人以这样的印象,学界和实务界也有不少人持有这样的看法{1}。但从上述分析可以看出,无论是适用条件、执行内容还是法律后果,指定居所监视居住已经完全突破了居所型监视居住,成为了不同于拘传、拘留、逮捕、取保候审和监视居住的一种新的强制措施,其强制性介于羁押和非羁押之间。对于指定居所监视居住性质的错误认识,是其运行中存在问题的根本原因。由于指定居所监视居住的性质完全不同于住所型监视居住强制措施,所以对其执行的监督也应当不同于住所型监视居住。
二、我国指定居所监视居住运行中存在的问题
修订后的《刑事诉讼法》实施以来,指定居所监视居住的适用频繁程度在地区间呈现不均衡状态,由于对指定居所监视居住的具体执行机制缺少相应规范予以明确以及对指定居所监视居住的适用成本等多方面考虑,一些地区对指定居所监视居住不敢用,不善用。同时由于指定监视居住也缺乏成熟完备的执行监督机制,一些地区在尝到“甜头”后,存在一定程度上滥用指定居所监视居住的现象。在适用的罪名上,绝大多数的指定居所监视居住被适用在特别重大贿赂犯罪,危害国家安全犯罪和恐怖组织犯罪在我国的发案率本身就非常低,适用指定居所监视居住强制措施的更是屈指可数,相对于特别重大贿赂犯罪来说几乎无法产生统计学意义。
在指定居所监视居住适用较为频繁的地区,其执行存在以下主要问题:
(一)指定地点混乱
由于缺乏明确的法律规定,人们在实践过程中对于居所的指定具有很大的随意性,刑事诉讼法规定只要在办案场所和羁押场所之外指定即可。而2009年5月和10月,中央政法委和公安部分别下发的《关于加强办案安全防范工作防止涉案人员非正常死亡的规定》,均规定严禁在办公场所、办案场所或者酒店、宾馆、招待所等其他场所执行监视居住措施,这些排除性规定使得指定居所的设置面临更多困惑{2}。而实践中指定的地点也是多种多样,比如江苏南京就建了专门的指定场所,配备了相应的安全保障设施,监管设施和医疗卫生设施并施行标准化管理。有些地区对该地区的检察官学院等培训中心的原有设施进行改造,配备相应的监管、生活、医疗设施后作为固定的指定监视居住场所使用,也有些地区租用本地纪委专门的“两规”、“两指”的办案点作为指定的居所,其优点是节约资源、使用便捷。租用民宅、宾馆等场所在司法实践中也不少见,但是这种模式的缺陷是办案安全难以保证。关于指定居所的选择,无论实践中的哪种模式,实务部门都优先考虑了一个因素,即集中办案的便利性,多数指定居所配备了相应的讯问室,直接在指定居所对犯罪嫌疑人进行讯问,办案人员也长期工作甚至在案件繁忙时期生活在该场所,在这种指定的居所已经异化为与办案场所物理空间上不在一起的另一个办案场所,与办案机关内部的办案区并无二致,并被办案机关长期循环使用。本文以为,指定居所监视居住所指定的居所还应当起到居住和监视的便利性,讯问的便利性应当放在其次,尤其应当禁止将指定的居所异化为办案机关的第二办案工作区。
(二)变相羁押
根据《刑诉规则》第151条规定,人民检察院核实犯罪嫌疑人住处或者为其指定居所后,应当制作监视居住执行通知书,将有关法律文书和案由、犯罪嫌疑人基本情况材料,送交监视居住地的公安机关执行,必要时人民检察院可以协助公安机关执行。但实际运行过程中,由于公安机关执法压力大、任务重,让其动用专门警力负责指定居所监视居住的执行并不现实,即便是住所型监视居住公安机关往往亦不能很好地执行监视工作,更毋论指定居所监视居住。实际的运行情况是由负责特别重大贿赂案件侦查的检察机关负责执行,一些检察机关甚至对全体工作人员轮流排班对被监视居住人员进行二十四小时不间断看守。在租用纪委“两规”、“两指”办案点进行指定居所监视居住的,会出现由专门的武装警察部队负责看守的情况,一天24小时由武警对被执行人进行看守,被执行人在室内的身体行动自由也受到限制。这样的指定居所监视居住实际上成为了变相羁押,对被执行人人身自由的限制甚至远高于羁押场所。带来的后果一是使指定居所监视居住的强制措施发生了异化,成为了办案机关自己特有的羁押措施,二是严重侵犯了被执行人的人身权利,其人权受到严重侵害。本文以为,指定监视居住必须强调被执行人在居所内的人身及日常生活自由,其自由度应当介于住所型监视居住和羁押措施之间,其人身自由的界限在物理空间上应当以自己所居住的空间边界为界,在确保其人身安全和必要监控的前提下,在其居住的空间内应给其高于羁押场所的人身自由。
(三)监督失灵
完整的诉讼监督过程,应包括知情、审查确认、实施具体监督行为和监督结果审核等主要环节,诉讼监督程序应顺应这一逻辑过程,并体现到程序设计之中{3}。尽管《刑事诉讼法》和《刑诉规则》对指定居所监视居住的监督作了相应规定,《刑事诉讼法》73条赋予了人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行进行监督的权力;《刑诉规则》又规定了检察机关可以依申请和依职权的方式启动指定居所监视居住。《刑诉规则》第119条也规定,被指定居所监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人认为侦查机关、人民法院的指定居所监视居住决定存在违法情形,提出控告或者举报的,人民检察院应当受理,并报送或者移送本规则第118条规定的承担监督职责的部门办理。但在诉讼监督的过程中,对于违法行为的知情是启动监督的前提条件。落实过程中关键的环节是由于嫌疑人几乎处于羁押状态,无法与外界联系,而其法定代理人、近亲属或辩护人对执行过程中的违法情形也难以知晓,而被指定居所监视居住人因被羁押更是无法将相关情况提出控告或者举报。《刑诉规则》第120条规定,检察院的监所检察部门对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督。但是监所检察部门如何获得执行情况信息也没有进行具体规定,实践中指定居所监视居住的决定机关和执行机关也不会主动就执行情况向检察机关监所检察部门汇报或备案,负责监督的监所检察部门同样处于信息缺失状态,无法真正起到监督作用。没有知晓情况的前提条件,负责执行监督的检察机关便无从监督,处于失灵状态。指定居所监视居住执行监督另一个广为诟病的问题是检察机关决定和适用最多,对其适用的审查批准仍然由检察机关进行,对于在国内外经常被强调检察一体的检察机关来说,很难做到自身监督自身。实践中的情况也证实了这样的论断,在使用指定居所监视居住较为频繁的特别重大贿赂案件的侦查过程中,检察机关上下级多是相互配合共同追求侦破率和案件数,上级检察机关对于下级检察机关的支持往往多于监督,很难对指定居所监视居住的决定起到有效的监督作用。可见,所有强制措施中,指定居所监视居住正处于监督的盲区,成为目前规范性程度最差的强制措施。
(四)救济缺位
对于指定居所监视居住的救济有两种情况,一种是在执行过程中,犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、辩护人认为已经不再具备继续适用指定居所监视居住的,检察机关提出变更或者解除指定居所监视居住的申请。这种救济《刑事诉讼法》没有做出规定,但《刑诉规则》随后对此进行了详细地规定,赋予其对指定居所监视居住决定予以救济的途径。另一种是事后救济,即犯罪嫌疑人被采取指定居所监视居住后案件被撤销、不起诉或者在审判阶段被判无罪,对此种情况应如何救济,如何赔偿?我国《国家赔偿法》规定,对于拘留、逮捕后案件被撤销、不起诉或者被判决无罪的适用国家赔偿,而指定居所监视居住却未被纳入国家赔偿范围,也就意味着犯罪嫌疑人被采取指定居所监视居住后案件被撤销、不起诉或者在审判阶段被判无罪的,无法得到任何国家赔偿,受到侵犯的权利无法得到救济。
三、执行监督工作机制的构建
前文已述及,指定居所监视居住是完全不同于住所型监视居住的一种新型强制措施,对其监督也理应采取不同于住所型监视居住的方式和机制。根据本文第二部分论述的内容,修订后的《刑事诉讼法》实施以来,指定居所监视居住在实践运行中存在诸多问题,缺少一套可操作、有效的执行监督工作机制是其最突出问题。执行监督工作机制的构建不仅有助于其在法律实践中的规范运行,更是其能在我国生根发芽,并得到普遍、合理适用进而完善我国强制措施体系的关键。
(一)改进事前监督
《刑事诉讼法》73条规定,对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。可以看出,是否批准进行指定居所监视居住是由上级公安机关和人民检察院决定的,前文已述及,这种上级机关在案件侦破过程中对下级机关的支持要远远高于对它的监督。尤其是在指定居所监视居住使用最频繁的检察机关,基于检察一体原则,上级检察机关对下级检察机关使用指定居所监视居住所能起到的事前监督作用更是微乎其微。因此,本文建议对于公安机关使用指定居所监视居住的批准权由同级检察机关侦查监督部门行使较为适宜,检察机关的侦查监督部门本身就在行使批准逮捕权,对于犯罪嫌疑人适用何种强制措施掌握地较为准确,加上指定居所监视居住在性质上更加偏向于羁押性措施,与住所型监视居住有根本区别,因此,由同级检察机关的侦查监督部门讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见后审查批准公安机关指定监视居住更利于事前监督。对于检察机关指定居所监视居住的批准,建议由同级人民法院审查批准更为适宜。审查批准过程中必须讯问犯罪嫌疑人并听取辩护人意见,因为在多数国家,羁押性强制措施的批准令都是由法官签发,即所谓的司法审查制度,同时也排除了上级检察机关对下级检察机关使用指定监视居住纵容的嫌疑,可以起到更为有效的事前监督作用。
(二)完善必要性审查机制
刑事强制措施限制公民的人身自由,其合法性和程序性应该得到体现。在强制措施的适用过程中应注意比例原则,即只要确保犯罪嫌疑人或者被告人的人身危险性及社会危害性在合理范围内不会发生,并且能够保证刑事诉讼程序顺利进行,就不应该限制其人身自由而采取非羁押性强制措施{4}。为此,《刑诉规则》第112条规定了特别重大贿赂犯罪案件中对指定居所监视居住的必要性审查制度,《刑诉规则》规定人民检察院的侦查部门应自作出决定起每2个月审查指定居所监视居住的必要性,没有继续指定居所监视居住的必要或已侦查终结的,应当解除指定居所监视居住或者变更强制措施。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人认为不再具备指定居所监视居住条件的,有权向人民检察院申请变更强制措施。本文以为将指定居所监视居住的必要性审查权赋予侦查部门并不合适,由监所检察部门进行审查更为适宜,在特别重大贿赂案件中,检察机关的侦查部门是适用指定居所监视居住措施的提出者,是为了更为便利地进行侦查,由侦查利益相关者进行必要性审查,其客观性和公正性显然难以保证。监所检察部门对羁押必要性就有审查权,具有一定的工作经验,因此,由监所检察部门对指定居所监视居住进行必要性审查较为适宜。
(三)建立信息通报机制
在指定监视居住的执行过程中,建立完善有效的信息通报制度是监督机制正常运行的先决条件。指定监视居住的执行机关自执行之日起,就应将非检察机关批准的指定居所监视居住案件的相关文书、案由、基本情况通报至具有监督权的检察机关的监所检察部门,由检察机关的监所检察部门对其必要性进行定期审查。执行过程中,对于被执行人可能具有影响监视居住的情况变动执行部门要及时通报,如无特殊变动情况,执行机关也应每2月向检察机关监所检察部门进行通报,以便于监所检察部门及时有效地对指定监视居住必要性进行审查。另外,对于信息通报与共享,可以借助计算机技术,构建指定监视居住的信息共享平台,通过计算机网络及时传输相关信息,同时也可以借助计算机进行时点的提醒和监督,增加监督的及时性和有效性。
(四)完善对错误执行的救济
由于我国的强制措施不可诉,其根本目的就是确保刑事诉讼的顺利运行,这其中犯罪嫌疑人或者被告人人身自由的被侵犯成了刑事诉讼顺利进行的副产品,这是国家本位、权力本位的典型表现。另外,我国强制措施并不适用司法审查制度,导致了我国强制措施的救济在司法实践中很难实现{5}。《刑诉规则》第119条规定了被指定居所监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以对侦查机关、人民法院的指定居所监视居住的违法决定向人民检察院提出控告或者举报,且作了检察机关应当受理的强制性规定。同时,第120条又对指定居所监视居住执行中可以向人民检察院提出控告或举报的违法情形进行了规定。但是对于被监视居住人通过何种渠道提出控告,以及其法定代理人、近亲属或者辩护人如何有效获得决定和执行过程中存在违法情形的信息却没有规定,这在实践中也是不可能的。另外,同时也应对《国家赔偿法》进行调整,如指定居所监视居住具有折抵刑期的法律后果,那么其错误执行也应当得到国家赔偿。
(五)纳入人民监督员监督范围
人民监督员制度是我国检察工作的一个特色,属于检察机关的外部监督体系部分,对于我国职务犯罪的诉讼过程起到了良好的社会监督效果,指定居所监视居住适用最多的便是特别重大贿赂案件,因此,考虑将指定居所监视居住纳入到人民监督员监督范围,探索建立人民监督员监督机制将会更利于指定监视居住的正确适用。
指定居所监视居住是一项具有我国特色的强制措施,虽然在立法前受到多方质疑,但在立法通过后对其争论也应暂时告一段落,我们应将更多的注意力转移到如何更好地规范运行上来。本文以为不能简单否定指定监视居住措施,而应正确认识其制度属性,通过构建相应的执行监督工作机制,使其在应然的轨道上规范有效运行,对我国强制措施体系科学化、体系化起到积极作用。
注释:
{1}李自民,康键民,刘怀印.论指定居所监视居住执行监督制度的完善[J].河南社会科学,2014, (1).
   {2}陈兰,孙寅平.特别重大贿赂适用指定居所监视居住的三个问题[J].中国检察官,2014,(5).
   {3}孙曙生,沈小平.新《刑事诉讼法》视野下指定居所监视居住之审视与检察规制[J].西南政法大学学报,2013,(6)
  {4}张宝成.我国指定居所监视居住制度的现状与完善[J].研究生法学,2013,(6).
   {5}冯军等.刑事司法改革:理念与路径.中国检察出版社[M].2007.146.
出处:《天津法学》2016年第2期
 
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